西汉时御史中丞升为御史台最高长官。
进入专题： 新冠肺炎 突发公共卫生事件 中央和地方关系 。如前文所述，现行法律法规基本上将预警主体限于各级人民政府，除国务院卫生行政部门有权作出预警外，县级以上地方卫生行政部门均无权作出预警。
本次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，[18]2004年以来建立的预警制度也首次走进考场。[19]程惠霞：《科层式应急管理体系及其优化：基于治理能力现代化的视角》，《中国行政管理》2016年第3期，第86页。随着疫情信息的全面性、准确性和确定性增强，正式的预警就成为控制疫情传播的必要手段。疫情信息流动的封闭化和滞涩性。在我国的预警制度中，县级以上各级人民政府、各级卫生行政部门和各级疾病预防控制机构都承担着特定职责。
[11]张玉、刘新新、蔡传锋、贾志娟：《基于交通网络传递的传染病风险传播模型研究》，《计算机与数字工程》2017年第12期 [12]See World Health Organization，A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century，2007， pp.x-xi. [13]栾荣生主编：《流行病学研究原理与方法》，四川科学技术出版社2014年版，第6页。本文主张通过强化社会和地方的作用来实现国家纵向治理的扁平化。一、行政责令的法律属性 我国《行政处罚法》第23条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，据此，行政责令是指行政执法中行为主体因实施违法行为，遭受行政执法机关课处而承担不利法律后果中的重要内容。
有学者统计，责令经常出现在各类规范性文件中，直接包含责令改正的规范性文件近25000篇，包含责令整改字样的有近6000篇，包含责令限期整改的近9000篇[4]（P117）。依据该法第6条，公民、法人或者其他组织对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，法的适用要以法律本身的明确性作为前提。笔者建议将来出台独立的行政责令立法。
根据《行政诉讼法》第25条的规定：除行政行为的相对人以外，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权提起诉讼。司法机关只能以通告等形式重申相关法律责任，如仅2020年2月6日一天，就有《广东省高级人民法院、广东省人民检察院关于依法严厉打击新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间刑事犯罪的通告》《山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅关于敦促新型冠状病毒感染的肺炎高危重点人员如实登记申报的通告》两部通告发布。
这样便为执法和司法中裁量行政责令的强度提供了标尺：标尺的一个端点是一般的责令改正行为，另一个端点则是责令停产停业。第三人诉讼制度源起于行政行为的复效性，即行政行为的双重或多重效力，对他人的权益可能产生间接影响。现代汉语语义中对责令的定义是命令某人或机构负责做成某事[12]（P1627）。这样的立法模式，在《北京市大气污染防治条例》中得到沿袭，例如该条例第112条规定，在用机动车排放污染物超过规定排放标准的应当责令改正并处罚款，逾期未进行机动车排放污染定期检测的，责令改正，每超过一个检测周期处500元罚款。
考虑到《传染病防治法》对法律责任主体规定不明确，可能造成执法主体的混淆，行政机关在应对新冠肺炎疫情的行政执法中，如果不能确定自己对某一违法行为是否具有行政处罚和行政责令强制执行权力时，应积极依靠行政非诉执行制度，确保执法效力掷地有声。《传染病防治法》第68条为该部立法作出了较好的表率，体现出对于一般情节、加重情节，根据责令自行纠正和拒不执行课处责令关闭的行政处分区别对待。三、《传染病防治法》行政责令制度重构的法理分析 通过上述分析不难看出，《传染病防治法》对于行政责令制度规定的缺失，是依据该法难以充分应对疫情的主要原因之一。《传染病防治法》中，内部行政责令占到4处，近1/3，比例不可谓不大。
同时，行政责令行为具有行政诉讼法意义上的可诉性。但是，当前行政责令法律属性不清晰，导致《行政处罚法》和包括《传染病防治法》在内的诸多行政实体法对行政责令的规定和适用尚有模糊和混淆之处，使得《传染病防治法》在应对新冠肺炎防控等公共卫生事件时不能充分发挥其应有的法律效力。
对于上述行为，以及人民群众提供线索、举报监督的违反《传染病防治法》的其他行为，地方政府及其卫生行政部门应当及时调查处理（根据《传染病防治法》第58条），公布相关信息，正本清源，才能切实落实《传染病防治法》法律责任。解决这一问题的路径，在于对行政责令的法律属性及效力实现进行更深入的法理分析和制度重构。
然而，遗憾的是，自2019年12月新冠肺炎爆发以来，我国各地尤其是湖北省、武汉市出现的一些违法行为并没有通过行政责令的方式得到及时纠正，暴露出《传染病防治法》所规定的行政责令无论是在事前引导宣示，还是在事后规制惩处上，均不能完全满足社会经济发展以及传染病防治法的要求，反映出该法预设的行政责令责任体系尚不足以和传染病防治工作格局配套。其六，行为规范模型理论以及行政法学者绕开行政责令行为的法律属性之争，着眼于归纳行政责令行为规范的类型，以期构建典型的行政责令行为规范模型[5]（P101-111）。第二，行政内部监管责任和行政法律责任未作区分。从实质上把握，《传染病防治法》设定的可能针对私主体适用的9处责令中，有8处责令改正责令限期改正责令停止违法行为应属于一般的责令改正行为o，只有第68条规定的责令停建、关闭包含有后一类型即行政处罚的成分。实务中积累一定诉讼经验的当属行政许可第三人诉讼[22]（P176-181）。其五，行政行为说，认为行政责令行为属于具体的行政行为，不必对其作出更加细致的归类[4]（P116-125）。
因此，强调被害人对行政责令拥有提起行政诉讼的权利，有利于促进违法行为人尽快停止侵害、恢复原状。一方面，《行政处罚法》在第23条规定实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正。
《传染病防治法》第68条、第69条、第70条、第72条、第74条需要界定责任主体医疗机构、采供血机构、交通运输单位和疾控医疗实验机构及其工作人员的性质来确定是否属于行政法律责任。一旦这些行为及其所造成的危害公诸于众，社会和群众必然反思是否因为法的不善导致这些恶。
基于这样的研究目的，我们依据《传染病防治法》所规定的行政责令制度对其法律责任体系解构分析，探寻致其效力不逮的滞障所在。（三）正确区分内部行政责令行为和外部行政责令行为 基于适用范围不同，广义的行政责令行为还应当包括内部行政责令行为。
第一，行为模式和法律责任难以对应。《行政处罚法》在第8条第4项规定责令停产停业是一种法定的行政处罚类型和档次，同时在第23条规定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。摘要: 行政责令是新行政法理念指引下兼具行政控权和私人自治双重功能的法律规制手段，其在行政实体法领域的广泛适用体现了党的十九大提出的创新社会治理体系理念。法网不疏，重在效果的落实。
在形成行政法律责任和行政内部监管责任一体的行政责任体系的基础上，完善相关条款的刑事法律责任、民事法律责任，令《传染病防治法》成为每一个社会主体易于理解和支持的法律，并在危难之际将其作为法律武器，保护自身合法权益，监督依法行政和行政执法，主张行政、民事赔偿责任，指控刑事犯罪行为。《传染病防治法》第73条、第75-77条则针对社会一般主体适用无疑。
健全行政责令制度后的《传染病防治法》将体现出新行政法的先进理念，更加凸显社会治理能力体系的现代化水平，成为中国特色社会主义公共卫生治理格局的有机组成部分[18]故转变政府职能是放管服改革和机构改革的核心。
适应这一时代需要，放管服改革必须致力于标准化、便民化建设。也可以深入农村、社区等基层一线，了解社情民意、做好调查研究，向群众学习并问计于群众。
通过互联网+技术主动将保存、制作和梳理的公共数据及时向社会公众公布与共享，让企业和个人充分利用数据资源进行创新。因为‘放的核心是重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系。只有通过制度驱动，放管服改革才能获得持久的动力。清单目录通过以服务菜单的形式公之于众，给各级行政机关列出一个具体、详细的职责清单。
[30]应从顶层设计上防止改革的碎片化，加强改革自身各部分间以及与其他关联领域改革间的统筹、协调。各个部门之间的共享、整合和一体化还远远不够，各自为政的现象屡见不鲜。
具体而言，应当适应机构调整需要，以清单为抓手，动态调整政府职能清单。为解决企业的办证难题，各地积极探索证照分离改革，实行多证合一、联审代办等做法。
政府职能是一种多层次和多维度的职能结构体系[32]，因此，如果将政府职能定位作为一个单一层次的概念进行笼统的分析，[33]将难以准确地架构政府职能体系，无法顺利推进政府职能转变。因此，放管服改革要在解决问题上下功夫，做到目标任务要抓实、精准落地要抓实、探索创新要抓实、跟踪问效要抓实、机构保障要抓实[51]。
